This page is an archived copy on Gagin.ru personal site

InterNet magazine, number 25

Михаил Якушев

Законотворческие процессы
в рунете и вокруг него

В 2000 году российские власти проявили к интернету повышенное внимание. В недрах министерств и ведомств народилось множество "положений" и "проектов", авторами которых стали чиновники, имеющие весьма приблизительное представление о сети и проблемах ее пользователей. О муках, в которых рождается российское интернет-законодательство, рассказывает один из авторов законопроекта "О государственной политике Российской Федерации по развитию и использованию сети Интернет", Михаил Якушев (рабочая группа по юридическим вопросам, Союз операторов интернета)

Вначале немного истории. 2000 год стал годом "взрывного" интереса российских органов государственной власти к проблемам регулирования рунета. Однако зарождение такого "интереса" нужно отнести к лету прошлого, 1999 года, когда на вновь созданное Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций "в силу его названия" были возложены обязанности по регистрации "операторов глобальных компьютерных сетей". Именно "глобальных компьютерных сетей" — в прошлом году само слово "интернет" сотрудники государственных ведомств старались не произносить вслух. Так как к указанным "сетям" отнести можно только интернет, сразу же встал вопрос о том, кто же из интернет-операторов собственно относится к ведению Минпечати. В августе 1999 года министр по делам печати Михаил Лесин пожелал встретиться с представителями "сетевой общественности", отобранными, впрочем, по каким-то загадочным критериям. Результатом встречи (о которой в прессе практически не сообщалось) было некоторое осознание руководителями министерства того, "чего же можно от этого интернета потребовать", а также обещание в дальнейшем с сетевой общественностью "советоваться". В частности, в рамках деятельности Управления регистрации и лицензирования Минпечати (с учетом "советов" общественности) был подготовлен проект Положения о регистрации сетевых СМИ, который сразу вызвал широкую дискуссию, о которой можно прочитать на www.libertarium.ru. Но главное заключается в том, что совершенно без каких-либо консультаций с этой самой общественностью и даже с нарушением установленного порядка подготовки правительственных документов на стол В. Путина (тогда еще председателя правительства РФ) был положен документ под названием "Положение о порядке выделения и использования доменных имен в российском сегменте сети Интернет", подготовленный в недрах Минпечати. Этот документ характеризуется, во-первых, первым в истории российских законопроектов употреблением самого слова "интернет" и, во-вторых, исключительной жесткостью регламентации деятельности российских пользователей сети. Указанное событие произошло 28 декабря 1999 года, в день знаменитой встречи В. Путина с российскими интернетчиками, где представленный проект был раскритикован практически всеми ее участниками и фактически снят с обсуждения. Многие общественные организации, связанные с деятельностью в интернете, отреагировали на произошедшее совместно составленным "Открытым письмом представителей интернет-сообщества Правительству РФ". Затем последовала инициатива вновь избранной Государственной думы — предложение С. Глазьева (руководителя Комитета по экономической политике и предпринимательству) — внести в закон "Об информации, информатизации и защите информации" новую статью, ограничивающую регулирование деятельности в интернете российских физических и юридических лиц "исключительно и непосредственно федеральными законами и нормами международного права". Проект соответствующего федерального закона не замедлил появиться, причем он готовился в обстановке некоторой "повышенной секретности" и, будучи неофициально опубликован на сайте, вообще не имеющем отношения к политическим новостям, вызвал в рунете целую бурю эмоций, в основном отрицательных. Достаточно лишь упомянуть о предложении анонимных авторов законопроекта именовать интернет "интерсетью", а все адреса абонентов "интерсети" подвергать процедуре государственной регистрации (своего рода "сетевой прописки"). Сплотившись перед столь неожиданной атакой на сетевые традиции, "сообщество рунета" смогло найти в себе силы мобилизовать соответствующие "внутренние" интеллектуальные ресурсы. Неформальной рабочей группой ОФИСПа (Открытого форума Интернет-Сервис-Провайдеров), был подготовлен альтернативный проект федерального закона "О государственной политике Российской Федерации по развитию и использованию сети Интернет", который стал предметом обсуждения на парламентских слушаниях 18 мая 2000 года. В том же месяце прошли еще одни парламентские слушания — на тему развития в России электронной торговли с принятием "Рекомендаций по организации деятельности лиц в сфере интернет-коммерции в Российской Федерации", силы закона, впрочем, не имеющих.
Заинтересованный читатель, пройдясь по указанным выше ссылкам, может сам убедиться в подчас детективной интриге, сопровождавшей появление большинства упомянутых проектов, а также и в том, что ни один из них не был доведен до стадии принятого и утвержденного нормативного акта. Причин столь низкой результативности работы над российским интернет-законодательством несколько. Главная, очевидно, заключается в том, что отсутствует какая-либо координация работ в данной области. Многочисленные ведомства (среди которых нужно упомянуть не только Минпечати, но и Минсвязи, Минэкономразвития, ФСБ, ФАПСИ), различные комитеты Госдумы (в том числе по информационной политике; по энергетике, транспорту и связи; по экономической политике и предпринимательству; по банкам; по безопасности) вступают в прямую "конкуренцию" между собой. Отсутствует общегосударственный подход к данной проблеме, не сформулирована федеральная политика по развитию и использованию интернета в России. Это в немалой степени дезориентирует руководителей и участников соответствующих рабочих групп, участвующих в разработке тех или иных документов. Наконец, пока слишком слабо слышны голоса тех, кого принято называть "сетевой общественностью" — представителей многомиллионой "армии" российских пользователей интернета, операторов услуг доступа к сети и создателей того, что в обиходе называется "контентом". А ведь без заинтересованного обсуждения общих для всего российского интернета проблем в максимально широкой аудитории совершенно невозможно говорить об эффективном применении законов, придуманных в чьих-то закрытых кабинетах... Теория правового регулирования не ограничивает вопрос об эффективности воздействия правовых норм на общественные отношения только правотворчеством — разработкой и принятием законодательных актов. Необходимо также создать реально действующую систему правоприменения, что в свою очередь требует, в частности, достижения определенного уровня правосознания тех лиц (граждан, организаций), на регулирование деятельности которых правовые нормы направлены. Наконец, любая принятая правовая норма никогда не заработает, если не будет разработан механизм охраны правопорядка, устанавливаемого такой нормой. Таким образом, решение вопроса о правовом регулировании отношений, связанных с использованием сети интернет, не может ограничиваться подготовкой определенного числа "хороших" законов, которые сами по себе снимут все возникающие проблемы.
В то же время было бы ошибкой считать, что нышешняя законодательная ситуация в России может быть охарактеризована как полное игнорирование юридических вопросов, связанных с сетью. Отношения между пользователями интернета, между операторами соответствующих услуг регулируются многочисленными законодательными актами, начиная с Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса. Иное дело, что иногда указанные отношения настолько специфичны, что формулировки статей действующих законов пока просто не учитывают эту специфику. Впрочем, ничего необычного в этом нет — право как относительно "статичная", "консервативная" система регулирования редко поспевает за динамикой общественных процессов. Достаточно вспомнить задержки в разработке воздушного права — по сравнению с темпами начального развития авиации, в формулировании правил охраны интеллектуальной собственности — по сравнению с быстротой появления новых обьектов регулирования (компьютерные программы, топологии микросхем), и так далее.
Российское законодательство, касающееся информации и связи, в известной степени требует существенной переработки. Действующие в настоящий момент федеральные законы о связи, о информации, информатизации и защите информации, принятые в соответствии с ними подзаконные акты (постановления правительства, приказы министерств) становятся тормозом на пути развития интернета в нашей стране. Известно, что уже несколько лет Министерством связи и информатизации ведется работа по внесению поправок и изменений в эти законы. Требуют корректировки и законодательство о средствах массовой информации. Совершенно неработоспособным оказался закон о международном информационном обмене. Может быть, стоило бы сосредоточиться на подготовке новых редакций указанных законов, чтобы закрыть имеющиеся бреши в регулировании и устранить наконец-то "нормативные препятствия" развитию интернета в России? Ведь таким препятствием не обязательно может быть какой-то прямой запрет или обременение. Чаще всего приходится наталкиваться на неопределенность, двусмысленность сформулированной правовой нормы. Пользователь сети ее толкует в свою пользу, чиновник — в свою. В результате дело не движется. Примеров тому, к сожалению, слишком много. Подлежит ли отдельному лицензированию деятельность операторов доступа к интернету? Почему до сих пор от них требуется наличие лицензии на "услуги телематических служб", к интернету имеющих более чем косвенное отношение? Какие сайты относятся к сетевым СМИ и в каких случаях они должны регистрироваться? Законны ли "электронные сделки", при совершении которых производится обмен электронными сообщениями, но не подписываются какие-либо бумажные документы? (Хочется особо подчеркнуть, что последний вопрос не относится к проблеме использования так называемой электронно-цифровой подписи. Если производится покупка в интернет-магазине, то в подавляющем большинстве случаев ЭЦП не применяется — ни в России, ни за границей. Применяются иные средства идентификации, включая кредитные карточки, контрольные телефонные звонки и т.д.)
К сожалению, ответы на поставленные вопросы мы в ближайшем будущем не получим. Планами работы очередной сессии Госдумы предусмотрено в сфере информации лишь рассмотрение проекта закона о праве на информацию и, возможно, об информации персонального характера. Оба эти закона, безусловно, важны, они призваны раскрыть отдельные правовые принципы, заложенные еще в Конституции России. Но только их будет явно недостаточно для адекватного реагирования на процессы развития сети.
Не предлагается к рассмотрению и разработанный по инициативе ОФИСПа проект закона о государственной политике Российской Федерации по развитию и использованию интернета. Не являясь субьектом законодательной инициативы, Открытый форум не может инициировать рассмотрение какого-либо законопроекта иначе, чем действуя через отдельных депутатов или депутатские обьединения. К тому же он не зарегистрирован даже как общественная организация (для обьединения людей в интернете подобные "формальности" не имеют значения). В то же время основные положения разработанного законопроекта могут быть использованы для включения в иные нормативные акты — например, в указ президента России, посвященный развитию сети в нашей стране, о возможности издания которого говорится в последнее время все чаще. Поскольку основные положения и принципы упомянутого документа были поддержаны и иными обьединениями интернет-операторов (Союзом операторов интернет, Комитетом Интернет Ассоциации документальной электросвязи), было бы уместно хотя бы вкратце рассказать об этих положениях.
Во-первых, целью государственной политики Российской Федерации в отношении сети интернет однозначно устанавливалась государственная поддержка развитию сети. Доступные через интернет информационные ресурсы, соответствующие средства информационного обмена должны быть признаны одними из ключевых факторов социально-экономического и научно-технического развития России.
Во-вторых, предлагалось осуществлять регулирование отношений, связанных с использованием интернета, на основе сочетания принципов государственного регулирования и общественного самоуправления. Методы правового регулирования не должны распространяться на организационные и технические аспекты развития и функционирования интернета, не затрагивающие установленные законом права и интересы личности, общества и государства. Разрабатываемые в этой связи правовые акты подлежат обязательной предварительной экспертизе с участием представителей общественных организаций российских пользователей и операторов услуг интернета.
В-третьих, устанавливалось правило, согласно которому использование интернета в чьей-либо деятельности не может служить основанием для применения дополнительного регулирования указанной деятельности, по сравнению с тем, которое предусмотрено законодательством. В то же время использование интернета не освобождает от соблюдения уже установленных законом требований к участникам такой деятельности.
В-четвертых, устанавливались конкретные правила ведения информационного обмена через интернет, в частности, распространение информации коммерческого или рекламного характера допускалось бы только при соблюдении отправителями такой информации требований о запрете распространения незапрошенной информации. (Имелось в виду поставить вне закона действия, подобные спаму.)
Таким образом, в проекте закона содержались основополагающие принципы, способные содействовать дальнейшему развитию российского законодательства в области Интернета. Остается надеяться, что разработанные специалистами российского "сетевого сообщества" положения закона все же найдут практическое применение в будущих законодательных актах.
В заключение обратим внимание еще на одну законодательную инициативу, с которой выступило Министерство связи и информатизации. Речь идет о проекте федерального закона об электронно-цифровой подписи, который призван ускорить развитие электронного предпринимательства в нашей стране. С 1 октября 2000 года вступает в силу закон о цифровой подписи в мировой и внутренней торговле США, аналогичные законодательные акты разрабатываются или уже приняты в большинстве других промышленно развитых странах мира. В Российской Федерации проект такого закона разрабатывается несколько лет рабочей группой при Минсвязи. При появлении первых вариантов законопроекта об ЭЦП стало очевидно, что его разработчики продолжают попытки закрепить запретительно-ограничительный подход к регулированию информационной деятельности. Законопроект изобиловал различными ограничениями, требованиями лицензирования и т.п. При этом полностью игнорировался как международный опыт, так и предложения специалистов, участвовавших в разработке модельного закона об ЭЦП для стран СНГ (эта работа производилась в Государственной думе). Основной ошибкой разработчиков "официального" законопроекта было то, что они рассматривали информацию как имущество, обьект вещного права собственности. В этой связи ЭЦП рассматривалась всего лишь как необходимый атрибут определенного "информационного имущества" типа акцизной марки на пачке сигарет, а весь закон базировался на понятии "электронного документа", "принадлежащего" определенному лицу. Но ведь невозможно же информацию сводить только к документам и уж тем более — к имуществу! Информация как отдельный обьект гражданских прав (по российскому Гражданскому кодексу) как раз и характеризуется признаками, которыми не обладают материальные обьекты. Она неуничтожима, ее невозможно передать "из рук в руки" (можно лишь открыть или ограничить доступ к ней), "арендовать" или "заложить в ломбард". Именно поэтому применительно к информационным обьектам юристы говорят не о праве вещной собственности, а о режиме конфиденциальности, авторском праве и т.п. Ситуацию попытался исправить Региональный общественный центр интернет-технологий (РОЦИТ), подготовивший свой проект закона об ЭЦП, в котором удалось вообще отказаться от излишней "зарегулированности" отношений, связанных с использованием ЭЦП. В частности, исходя из мировой практики, отсутствует требование лицензирования центров удостоверения ЭЦП. Как известно, директивой Совета Европы "Об электронных подписях" рекомендован принцип добровольной аккредитации лиц, предоставляющих сертификационные услуги, — добросовестный пользователь ЭЦП не может ставиться в зависимость от наличия или отсутствия каких-то формальных документов удостоверяющего центра.
Разработчики правительственного законопроекта об ЭЦП, учтя критику оппонентов, переработали подготовленный ими документ, который в настоящее время находится на утверждении в правительстве РФ. В то же время о качестве юридической техники "обновленной версии" красноречиво свидетельствует следующий факт. Продекларировав отказ от концепции "электронного документа" (правильнее говорить об электронных сообщениях), авторы проекта тем не менее включили определение "электронного документа" в качестве второго по значимости термина и при этом в самом тексте закона "электронный документ" не употребляется вообще (за очевидной ненадобностью)... Указанный факт, к сожалению, характерен для многих российских законодательных актов по информации и информатизации — они изобилуют многочисленными наукообразными определениями и терминами, которые в дальнейшем либо не используются вообще, либо употребляются в самом неопределенном и двусмысленном контексте. Что эффективности применения таких актов никак не повышает. Далее, официальный проект закона об ЭЦП все же предписывает столь привычное российскому чиновнику лицензирование деятельности по сертификации ЭЦП. Впрочем, там так и не указывается, какой орган и в каких случаях выдает соответствующие лицензии. (То есть даже в случае принятия такого закона ни одна ЭЦП не будет "законной" до тех пор, пока не будут приняты дополнительные законы по лицензированию удостоверяющих центров, — а это еще несколько месяцев или лет... Тогда зачем так торопиться с принятием заранее неработоспособного закона об ЭЦП?). Законопроектом вводится и фактически обязательная сертификация средств ЭЦП, что на самом деле является еще одним обоснованием перевода отношений, связанных с ЭЦП, под полный контроль "профильного" правительственного ведомства — ФАПСИ. Это — достаточно спорное требование, поскольку, строго говоря, применение ЭЦП не относится к шифрованию информации (ЭЦП лишь подтверждает неизменность электронного сообщения, но не зашифровывает его содержание). Наконец, представленный законопроект на практике запрещает использовать на территории России иностранные сертификаты открытых ключей ЭЦП, поскольку ставит их использование в зависимость от неких международных договоров "об обеспечении равноценной безопасности электронных сообщений", которых в нашей стране (не говоря уже об иных государствах) не существует.
Итак, результатом прошедшего года "повышенного законодательного интереса" к интернету в России стало лишь представление в правительство проекта закона об электронно-цифровой подписи, который не выдерживает никакой содержательной или юридической критики. В случае его принятия в нынешнем виде реальных сдвигов в правовом регулировании электронного бизнеса или информационных процессов интернета не произойдет (так как придется ждать принятия еще одного закона о лицензировании деятельности по сертификации ЭЦП и разъясняющих подзаконных актов ФАПСИ). Вряд ли можно признать такие итоги года удовлетворительными — у пользователей и операторов рунета, с одной стороны, и у Российского государства, с другой стороны, нет несовпадающих интересов. А значит, необходима совместная работа над законодательным решением возникающих правовых, организационных и иных проблем. Будем надеяться, что осознание такой необходимости наконец-то придет и в высокие правительственные кабинеты.


В оглавление номера This page is an archived copy on Gagin.ru personal site